检察官航拍取证 

　　诉前和解公开听证 

　　检察官检查扣押的穿山甲冻体及制品 

　　——检察机关调查核实证据,可以要求行政机关收集、提供,也可以自行调查核实。 

　　——向有关单位和个人收集涉案证据材料,对可能灭失或者以后难以取得的证据,经检察机关负责人批准,可以先行登记保存。 

　　——有关机关正在调查的行政违法或者刑事犯罪案件需要依法提起公益诉讼的,检察机关可以商请有关机关在调查时一并收集、保全公益诉讼案件证据。 

　　11月27日,江苏省十三届人大常委会第十九次会议表决通过《江苏省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》(以下简称《决定》)。《决定》在拓展案件范围、完善民事公益诉讼诉前和解程序、分类管理公益损害赔偿金等诸多方面进行了诸多探索。 

　　在业内人士看来,《决定》最大的亮点在于,为强化检察机关公益诉讼调查取证权提供了江苏“样本”,为解决“调查难”实践难题增加了“法治供给”。 

　　亮点1 

　　扩宽受案范围 

　　截至今年6月底,江苏省检察机关共提起行政公益诉讼84件、民事公益诉讼753件。由检察机关提起的公益诉讼案件数,占该省法院审理的公益诉讼案件数的98%以上。 

　　随着办理的公益诉讼案件越来越多,一些问题也凸显出来,受案范围偏窄、调查取证难、配套机制不完备…… 

　　检察公益诉讼是一项全新的制度安排,国家尚无专门法律,仅在民事诉讼法、行政诉讼法等法律中有一些原则性规定。解决实践中的这些“瓶颈”,亟待立法支持。从全国范围看,已有18个省级人大常委会出台支持检察公益诉讼的决定,江苏省紧随其后,于去年底将出台决定列入2020年立法规划正式项目。 

　　“省人大常委会组成人员普遍认为,为了进一步提升我省检察公益诉讼工作的法制化、规范化水平,维护社会公共利益,促进依法行政、严格执法,制定决定十分必要。”江苏省人大常委会法制委主任委员王腊生告诉记者。 

　　作为检察公益诉讼的首批试点省份,在5年多来的实践中,江苏检察机关办理了全国首例英烈保护公益诉讼案、长江特大鳗鱼苗公益诉讼案等一批有影响的案件,较好地维护了国家利益和社会公共利益。南京、连云港、扬州、宿迁4个设区市以及多个县级市人大常委会出台了支持检察公益诉讼决定。其中,南京市在全国首次以地方人大常委会决定形式支持检察机关在“等”外领域探索开展公益诉讼,在两大诉讼法和英烈保护法规定的“五大领域”外,根据最高检和省院要求并结合南京实际,增加安全生产、历史文化古迹和文物保护、个人信息保护、大数据安全、互联网侵害公益、损害国家尊严或民族情感“等”外探索领域,成效明显,为本次立法提供了丰富的样本。 

　　针对实践需求,《决定》对江苏省检察公益诉讼案件范围作了扩大探索,一方面规定,检察机关依法办理生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英雄烈士保护、未成年人保护以及法律规定的其他领域公益诉讼案件;另一方面,《决定》立足实际,积极稳妥拓展了检察公益诉讼案件范围,要求探索办理安全生产、公共安全、文物和文化遗产保护、个人信息安全等领域公益诉讼案件。 

　　“《决定》还为公益诉讼进一步扩大留出了‘接口’。”王腊生表示,上述条款中“以及法律规定的其他领域”和“等领域”的表述,为与相关法律修改拓展检察公益诉讼法定领域相衔接预留了制度空间。 

　　亮点2 

　　为调查取证赋权 

　　此次《决定》是江苏省检察院首次作为提案人参与地方性法规制定。江苏省检察院党组高度重视,将其列入省院2020年党组重点工作,并成立分管副检察长直接领导的起草小组,分工协作,全力攻坚。江苏省检察院检察长刘华多次听取汇报,主持检委会研究审定向省人大常委会提交的决定草案,陪同省人大常委会领导进行调研。此次立法历时11个月,3次调研,草案稿经30余次修改、人大2次审议。 

　　4月下旬,新冠肺炎疫情初步得到控制,江苏省检察院起草小组即会同江苏省人大常委会监察和司法委员会赴无锡、常州、镇江进行调研,连开3场座谈会,邀请相关职能部门以及部分人大代表参加。调研中,无锡市锡山区检察院第四检察部副主任莫斯敏汇报的一起案件给几位委员留下了深刻的印象。 

　　2019年7月,无锡市锡山区检察院根据线索,立案查办一起危险废物损害环境公益案。经调查,有相关书证证实涉案企业自认产生过危废4吨,该企业无危险废物账号,从未依法转移过危险废物。锡山区检察院联合环保部门进入企业进行调查,对储存在仓库的废油漆渣、废油漆桶进行现场清点,清点到危废总量为3吨。根据调查情况,锡山区检察院拟要求该企业对去向不明的差额1吨的危废承担消除危险的责任。但是,由于检察机关无法查封已清点的3吨危废,涉案企业猜测到检察机关意图后,连夜从别处搬来约1吨危废,且故意与原清点的危废混同,置于同一仓库内。锡山区检察院得知后,再次对危废进行清点,总量成了4吨。上述突发情况,导致检察机关在办理该案时非常被动,甚至危废混同后连同源性鉴定也无法做,案件陷入困境。 

　　“没有强有力的调查取证权,就不会有强有力的公益诉讼。”莫思敏感慨地说,“实践中,遇到环境污染等问题,检察机关往往面临着进不了门调查的难题,有时即便进了门查到了污染,也因缺乏法律手段无法及时固定证据。” 

　　“目前,法律和司法解释对检察公益诉讼调查核实权的规定过于原则,检察机关在办理公益诉讼案件过程中,存在调查难、取证难的现实困境。《决定》在现行法律框架内强化了检察机关公益诉讼调查措施,是本次立法的最大亮点,也是检察机关公益诉讼调查权方面的一个突破。”江苏省人大常委会监察和司法委员会副主任委员张锦道说。 

　　《决定》明确规定,检察机关调查核实证据,可以要求行政机关收集、提供,也可以自行调查核实,并明确规定了检察机关可以采取的七种具体调查方式,特别是规定“对可能灭失或者以后难以取得的证据,经检察机关负责人批准,可以先行登记保存,并在五个工作日内作出处理决定”。同时,针对同一个损害公益的行为,为避免多个国家机关多头多次重复调查取证,《决定》规定行政机关、公安机关在开展行政执法调查或刑事侦查时,检察机关可以商请一并收集公益诉讼证据。这些为解决实践中检察机关公益诉讼调查“进不了门”提供了破解之道。 

　　2019年,江苏省检察院成功申报最高检重点课题《公益诉讼调查程序立法研究》。此《决定》也部分吸收了研究成果。作为课题组成员,江苏省检察院第七检察部主任周合星坦言,要解决公益诉讼调查取证刚性不足的问题,最理想的解决之道应该是赋予检察机关“查封涉案场所、设施”及“扣押涉案物品、文件”等刚性权力,但这很难通过地方立法实现。“‘先行登记保存’可以说是本次地方立法的一个突破,也可以理解为一个次优选择。徒法不足以自行,如何让这一规定落地,并长出‘牙齿’,还需要在实践中不断探索。” 

　　亮点3 

　　细化线索移送机制 

　　袁某等21人非法收购、出售国家重点保护的濒危野生动物穿山甲及制品11只。检察机关依法提起刑事附带民事公益诉讼,要求判令21名被告人连带承担非法收购、出售穿山甲及制品造成的生态资源受损费用88万元,获法院支持。今年2月,该案入选最高检野生动物保护公益诉讼典型案例。目前21名被告人缴纳的88万元资源补偿费已纳入区财政非税专户管理,用于生态环境修复。 

　　“这起案件办理效果这么好,是因为我们检察机关与公安机关配合得好。而有些案件中,由于公安机关对公益诉讼职能不太了解,没有及时移送公益诉讼线索,错过了办案最好的证据调取时机。”在4月下旬的人大调研中,该案承办人、常州市金坛区检察院第五检察部主任李莉谈了个人感受。她建议对检察机关与公安机关间的线索移送机制进行规定,便于检察机关提前介入同步收集证据。 

　　李莉的建议得到了常州市公安局食药环部门负责人沈肖渊的回应:“这是公安机关的应尽职责。建议进一步细化线索移送标准。” 

　　“案件线索是检察公益诉讼的源头和基础。《决定》针对检察机关实际办案中遇到的案件线索移送不畅问题,细化规定了各国家机关公益损害线索移送、信息交换等机制。《决定》明确规定,行政机关、监察机关在工作中发现检察公益诉讼案件线索的,应当及时移送检察机关处理。”张锦道说,“《决定》还鼓励单位和个人向检察机关举报提供案件线索,线索被查实的,检察机关可以按照规定给予精神或者物质奖励。” 

　　亮点4 

　　公益损害赔偿金专款专用 

　　检察公益诉讼实践中,一直存在公益损害赔偿金交到何处、由谁来管理的问题。《决定》规定,公益损害赔偿金属于非税收入的,纳入预算管理;不属于非税收入的,可以纳入财政代管资金专户管理。并明确专款专用,公益损害赔偿金应当用于公益修复、赔偿和保护等。 

　　公益诉讼案件中,生态环境和资源保护类案件涉及大气、水体和固体废弃物的污染,影响范围往往跨越多个省市区,需要跨区域协作配合。因此,有江苏省人大常委会委员建议加入开展区域协作办案的条款,要求检察机关加强与长江经济带、长江三角洲等区域检察机关的协作配合,探索完善检察公益诉讼协作机制,加强信息共享、线索移送、调查协作、联动办案等工作,推动跨区域系统化治理,这些都被纳入《决定》。 

　　亮点5 

　　规定诉前和解程序 

　　在检察机关提起民事公益诉讼之前,侵权行为人积极修复受损公益的,检察机关能否与之达成和解? 

　　无锡市检察院在办理一起非法处置危险废物刑事案件时发现,涉案公司将其生产过程中产生的危险废物废旧墨桶出售给无危险废物经营许可证的万某处理。经立案调查,检察机关拟提起公益诉讼。但在案件审查过程中,涉案公司表示,其愿意承担所有的侵权责任,希望能与检察机关进行和解。“诉前和解符合高效维护社会公共利益的目的,有利于保护民营企业发展,减少其诉累。”无锡市检察院经公开听证后,与侵权人达成和解协议。 

　　民事公益诉讼能否和解,在理论和实务中,有不同观点。此次立法过程中,有观点认为,检察机关提起民事公益诉讼前,可以和侵权人就损害赔偿、公益修复等民事责任达成和解协议。但也有意见表示反对。“公益诉讼毕竟涉及国家利益和社会公共利益,应有一定的条件、程序要求和监督机制。”王腊生说。最终,《决定》将达成和解协议的前提条件限定为“侵害程度较轻、损害数额较小的民事公益诉讼案件”,并增加了公告和司法确认的程序。 

　　周合星认为,该条规定,既是江苏检察公益诉讼实践经验的总结,也回应了实践中的需求,有利于节约司法成本,体现司法善意。 

　　“‘细致化’是地方性法规的重要特征。《决定》在这方面表现突出。除了关于调查核实机制的规定非常细致外,《决定》还进一步细化了检察机关在民事公益诉讼诉前程序中可以纠正违法行为、可以进行诉前和解,既保障了诉前程序的严肃性,又丰富了检察机关的履职手段,为检察公益制度的进一步完善和创新提供了新的地方样本”。中国政法大学检察公益诉讼基地执行主任刘艺对《决定》予以充分肯定。 

　　所有的努力,只为一个更好的结果——12月9日,《决定》全文对外公布。